児童福祉法改正をめぐって

児童福祉法はどう変わった/変わらなかったか
児童福祉法の保育関連の条文を、改正の前後で比較してみました。ここは必ず読んでね。
措置制度は打ち出の小槌か
「措置制度は、すべての子供に保育を保障するものだった。従って措置制度の撤廃は、保育に関する公的責任を回避することであるから、保育の危機である」と言われます。措置ってそんなに日本の保育にとって、「よい」ものだったのでしょうか?
保育の質の保障(最低基準、財政保障、監査) update!
保育の質の保障を巡る条文は、ほとんど改正に影響を受けていません。実はここに大きな問題があります。
民営化のプロセス
公設民営、公営保育園の民営化に対する記述はありません。
保育コストと保育料(工事中)
保育料の考え方に、保育コストが入ってきました。このことの意味について考えてみましょう。
幼保一元化への道(工事中)
幼稚園と保育園。終戦後、その統合が一度は検討されながら、幼稚園や保育園に通う子供がごくごく一部なために先送りされたままになりました。今回の改正でも「幼稚園は幼稚園、保育園は保育園」という橋龍の国会答弁に示されるように、棚上げされたままです。
条文リスト
児童福祉法の中で、保育に関連する部分を、新旧ともに拾い出しました。
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児童福祉法はどう変わった/変わらなかったか

児童福祉法の、保育に関連する関連ポイントをまとめてみました。 まずはこれをしっかりと頭に入れましょう。
  1. 保育に欠ける子を決めるのは、改正前は市町村、改正後は保護者である。(24条)
  2. 子供が入る保育園を決めるのは、改正前は市町村、改正後は保護者である。(24条)
  3. 保育にかける子に保育を提供する義務が市町村にあるのは、改正前も改正後も変わらない。(24条)
  4. 改正後、市町村には保育園を選ぶための、保育園に関する情報公開の義務ができた(24条)
  5. 保育園を作るのは、市町村またはそれ以外の者である(35条)
  6. 「保育所」の定義(39条)
  7. 厚生大臣が最低基準を決めるのも、改正前も改正後も変わらない。(45条)
  8. 行政が保育園を監査できるのも、改正前も改正後も変わらない。(46条)
  9. 国/都道府県/市町村が費用を補助するのも、改正前も改正後も変わらない。(51,53,55条)
  10. 保育料は応能負担であるが、改正後はコストの考え方が入ってきた(56-1条)
  11. 改正後、自治体/保育園は連携しなければならない(56-6条)
  12. 改正後、保育園は地域の育児支援を行わなければならない(56-6条)
  13. 無認可保育園を監査できることも、改正前も改正後も変わらない(59条)
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措置は打ち出の小槌か

前項は読んでいただけましたね。「措置」というのは単に、「保育に欠ける子を役所が適当な保育園に入れる」という仕組みのことであり、保育を保障するものでもなんでもありません。終戦直後にこの法律ができたことを考えると、母子家庭や生活保護家庭など、役所的に「困っている家庭の子ども」を、保育園に行政処分で入園させた、という感じなのでしょう。

保育に欠ける子に保育を保障する市町村の義務は、改正の前も後も変わりません。というわけで、「措置制度の撤廃ですべての子供への保育の保障がなくなった」というのはまったくの見当違いの批判です。

「役所が保育園を割り当てる」という仕組みのためにこれまで、「近くのすいている公立園を希望したのに、希望もしない遠くの私立園に割り当てられた(私立は子供が定員を割り込むとたちまち経営に響くことに配慮して、措置児を私立優先で割り当てる)」などというケースもしばしば聞きました。「やたらと規律にうるさい保育園で子供がおかしくなったので、引っ越して(わざわざ保育園を変える口実を作って)転園した」という事例も聞いたことがあります。 選ぶのはなんせお役所ですから、利用者の喜ぶ結果になるとは限りません。不服申請を出すことはできますが。

措置制度は保育園側にとっては、「利用者に喜ばれるようなことをしてもいいこともないかわりに、不評をかっても悪いこともない」という システムです。このようなシステムでは、やる気がなくなりがちです。こうして、延長保育や夜間保育といった、ニーズはけっこう強い保育需要が、「こどものためによくない」という「いいわけ」のもとにしりぞけられてきました。

ただし、今回の改正では94年にぽしゃった、「年収700万円以上の世帯は直接契約、それ以下の世帯は措置制」という改正案以上に色濃く、「措置」が残っています。

一点目。同一自治体内の保育園なら、どの園を利用しても利用料金は同じです。このため、「各園なりの創意工夫」と言っても、例えば「うちの園の給食は有機野菜しか使用しません」などと言った、コストのかかる創意工夫はやりにくくなっています。

二点目。申し込みは自治体に対して行ない、園の定員以上に希望者がいる場合の調整は、優先順位を自治体が判断しておこないます。このため、某自治体で入園希望者全員がフルタイムの勤め人(=優先順位が全員同じ)だったので、公務員夫婦に限って入園させ、民間企業のサラリーマン夫婦を激怒させた、という話も聞いたことがあります。

通常、市場原理の元では、「需要過多」→「値段が高いと諦める&新規参入業者が殺到」→「需要と供給がとっとと適当なところに落ち着く」という現象が起きます。今回の改正ではこのメカニズムが働きません。過渡期の混乱を避けるためかとも思われますが、待機児の増加にブレーキをかけることはできません。

選択制になって後退した部分もあります。従来の仕組みでは、虐待されている子を市町村が保育園に入園させることができました。今回の改正では、市町村には、「保育園に入れなさい」という権限はありますが、親が「いやだ」と手続きをしなければそれまでです。まあ従来の仕組みでも、親が子供を保育園に毎日連れていかなければ、措置をしても無意味なことでしたが。

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保育の質の保障

最低基準

最低基準に関する児童福祉法の記述は変化していません。そして、法改正後に最低基準を引き下げるための検討がはじまりました。

そもそも日本の保育事情は、地域によって大きな差があります。過疎で子供が減り、どんどん保育園が潰れていく地域。そこそこ需給バランスの取れている地域。どんどん保育需要が急増していく地域。それぞれをいっしょくたにしてよいのでしょうか。首都圏近郊のように、地価も高ければ保育需要も急増中の土地ならば、こういう地域は、たとえ最低基準を下げてでも、保育園を作る必要があります。 過疎で保育園がどんどん潰れていくようなところは、古い認可基準の定員30名縛りは実情に合わないものでしょう。どちらでもないところは、ゆったりとしてある程度の規模の保育園を作った方がいいに決まっています。

保育事情が全国まちまちなところに、全国一律の最低基準を定めても、実情に即したものにはなりません。厚生省の児童福祉審議会の議事録を見ていても、「乳児保育のために看護婦を配置すると言われても、田舎では看護婦の資格を持った人はそうはいない」などの発言が出ていて驚きました(すみません、県庁所在地にしか住んだことがないんです、わたし...)。それならそれで、せめて都道府県レベルで最低基準を作成すべきでしょう。

今回の最低基準の緩和で、わたしは注目している項目が二つあります。

分園
今まで認可保育園の規模は、最低でも定員30人、という縛りがありました。 また、土地は自前か借地期限が非常に長いもの、という制限がありました。 このため、地価の高い首都圏や、子どもの数が非常に減っている過疎地で、 保育園を作りにくくなっていました。 これらの制限を緩和したものを、既存の保育園の分園(つまり認可手続き等は不要)として、 1999年度から全国100箇所に設置することになりました。 ある程度自由に作れるということで一種、 今後の保育の市場化へのパイロットとしての役割を担うものでしょう。
非常勤職員
今まで、クラス担任は常勤と決まっていました。 このため、0歳児の入園者がたかが三人減っただけで人件費一人分が入ってこなくなるので少な目の定員を設定するとか、 年度途中でクラス担任を増やすことができないので、 産休明け・育休明けの入園希望者を待機児にしてしまう、 という問題点が起きていました。 うまくこの制度が使われれば、こういった現象を防ぐことができます。 ただしその一方で、大規模園では安上がりのための道具として非常勤保母を使うおそれがあります。 また、この制度が本当に必要な小規模園では、もともとの常勤保母の数が少ないので、 非常勤をほとんど雇うことができない、という問題があります。 しかしどうも一部で、全員非常勤でよいようになった、というデマが流れているようです。 困ったこっちゃ。

財政保障

 国/都道府県/市町村が、それぞれ補助金を出すことになっています。これって、事務手続きの煩雑さもたいしたものでしょう。補助金を盾に、あれこれ国から妙な圧力がかかるというのも気になるところ。いっそ市町村に移してしまった方がよいでしょう。

「保育に理解のない自治体では保育の切り捨てが起こるのでは?」と心配でしょうか。でも、現在の制度でも、保育に理解のない自治体では保育の切り捨ては起きています。川崎市は厚生省に、「川崎の待機児増加ぶりはあまりにひどいから、認可保育園をどんどん建てなさい。補助金はちゃんと出してあげるから」と言われているというのに、認可保育園は作らず、「川崎おなかま保育室」でお茶をにごそうとしています。3歳以上の待機児も多いというのに。病児保育や夜間保育には積極的なのですがね。広島県安芸郡宮島町にいたっては、「先立つものがない」を理由に、なんと保育園が一つもありません。

国が金を出すことが、保育を保証しないことがおわかりいただけましたでしょうか。
 

監査

監査に関する児童福祉法の記述も変化していません。 この点には非常に大きな問題があります。現状では行政が監査に入りますが、適正に監査が行なわれているとは思えない、いろいろ問題のある話を聞いています。例えば、 などです。これらは、行政だけに監査を任せていては不十分であることを示しています。

行政の外側に独立した監視組織(オンブスマン)を設け、行政と独立して監査を行なう。

保育の運営について、保育園からデータを公開(厚生省令で義務づけられている項目など)し、そのおのおのについて保護者会からのチェックをかける。

そして、これらの監査結果を、役所や図書館などに備え付け、入園希望者が自由にチェックできるようにするべきでしょう。沖縄県具志川市では、97年12月から市役所に保育園リストとアルバムを備え付けており、400人以上の保護者が閲覧して好評です。同市では保育風景をビデオ撮影したものを検討中とのこと。保護者は真剣に保育園を選んでいます。

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民営化のプロセス

保育園を設置するのは、市町村またはその他の者です(35条)。さて、最低基準に関する条文(45条)によると、最低基準を守らなければいけないのは設置者となっています。つまり、設置者=運営者という枠組みのようです。

さて、公営保育園がコストがかかることから、多くの自治体で、公営保育園の民営化や、公設民営が増えています。今後はPFIも出てくることでしょう。民営化の是非自体を云々するつもりはわたしにはありません。保育の実状も、公営保育園で働く保育者の意識も、自治体毎にひどく違います。「低年齢児保育は大変だからやらない」なんて自治体は、さっさと民営化されてください。保護者を支えることも保育者としての仕事と認識しているような自治体は、少々コストがかかっても公営保育を守り抜いてください。

PFIの場合は先日法律ができましたが、公営保育園の民営化と公設民営に関しては、委託先を決めるにあたって何も法的に定めはありません。そして、実際の民営化のプロセスが、聞く限りでは非常にアヤシイ。大阪府東大阪市では、当時の市長の運営する社会福祉法人に、公立保育園が委託されました。兵庫県尼崎市では、役人の天下り先確保に、公立保育園の民営化が使われているフシがあるようです。

保育園を私腹を肥やす道具にさせてはなりません。民営化を行なう際は、委託先を公募し、入札制にするなど、プロセスを透明にすべきです。というわけで、民営化の実状を探る「民営化アンケート」を企画中です。もうちょっと待ってください。

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保育料と保育コスト

 

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幼保一元化への道

 未就学児の保育状況(GIF,3KB)
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条文リスト

24条[保育所への入所]
改正前 改正後
市町村は、政令で定める基準に従い条例で定めるところにより、保護者の労働又は疾病等の事由により、その監護すべき乳児、幼児又は第39条第2項に規定する児童の保育に欠けるところがあると認めるときは、それらの児童を保育所に入所させて保育する措置を採らなければならない。ただし、付近に保育所がない等やむを得ない事由があるときは、その他の適切な保護を加えなければならない。  1.市町村は、保護者の労働又は疾病その他の政令で定める基準に従い条例で定める事由により、その監護すべき乳児、幼児又は第39条第2項に規定する児童の保育に欠けるところがある場合において、保護者から申込みがあつたときは、それらの児童を保育所において保育しなければならない。ただし、付近に保育所がない等やむを得ない事由があるときは、その他の適切な保護をしなければならない。 
2.前項に規定する児童について保育所における保育を行うこと(以下「保育の実施」という。)を希望する保護者は、厚生省令の定めるところにより、入所を希望する保育所その他厚生省令の定める事項を記載した申込書を市町村に提出しなけれはならない。この場合において、保育所は、厚生省令の定めるところにより、当該保護者の依頼を受けて、当該申込書の提出を代わつて行うことができる。 
3.市町村は、1の保育所について、当該保育所への入所を希望する旨を記載した前項の申込書に係る児童のすべてが入所する場合には当該保育所における適切な保育の実施が困難となることその他のやむを得ない事由がある場合においては、当該保育所に入所する児童を公正な方法で選考することができる。 
4.市町村は、第25条の2第4号又は第26条第1項第5号の規定による報告又は通知を受けた児童について、必要があると認めるときは、その保護者に対し、保育の実施の申込みを勧奨しなければならない。 
5.市町村は、第1項に規定する児童の保護者の保育所の選択及び保育所の適正な運営の確保に資するため、厚生省令の定めるところにより、その区域内における保育所の設置者、設備及び運営の状況その他の厚生省令の定める事項に関し情報の提供を行わなけれはならない。
第35条[児童福祉施設の設置]
3. 市町村は、厚生省令の定めるところにより、あらかじめ、厚生省令で定める事項を都道府県知事に届け出て、児童福祉施設を設置することができる。
4. 国、都道府県及び市町付以外の者は、命令の定めるところにより、都道府県知事の認可を得て、児童福祉施設を設置することができる。

第39条[保育所]
1.保育所は、日日保護者の委託を受けて、保育に欠けるその乳児又は幼児を保育することを目的とする施設とする。
2.保育所は、前項の規定にかかわらず、特に必要があるときは、日日保護者の委託を受けて、保育に欠けるその他の児童を保育することができる。
第45条[最低基準の制定等]
厚生大臣は、中央児童福祉審議会の意見を聞き、児童福祉施設の設備及び運営、里親の行う養育並びに保護受託者の行う保護について、最低基準を定めなければならない。
2.児童福祉施設の設置者並びに里親及び保護受託者は、前項の最低基準を遵守しなければならない。
第46条[報告の徴収等]
行政庁は、前条の最低基準を維持するため、児童福祉施設の長、里親及び保護受託者に対して、必要な報告を求め、児童の福祉に関する事務に従事する職員に、関係者に対して質問させ、若しくはその施設に立ち入り、設備、帳簿書類その他の物件を検査させることができる。
2.第三十四条の四第二項及び第三項の規定は、前項の場合について準用する。
3.行政庁は、児童福祉施設の設備又は運営が前条の最低基準に達しないときは、その施設の設置者に対し、必要な改善を勧告し、又はその施設の設置者がその勧告に従わず、かつ、児童福祉に有害であると認められるときは、必要な改善を命ずることができる。
4.行政庁は、児童福祉施設の設備又は運営が前条の最低基準に達せず、かつ、児童福祉に著しく有害であると認められるときは、児童福祉審議会(第八条第二項ただし書に規定する都道府県にあつては、地方社会福祉審議会とする。第五十九条第三項において同じ。)の意見を聴き、その施設の設置者に対し、その事業の停止を命ずることができる。
第46条の2[児童福祉施設の長の義務]児童福祉施設の長は、都道府県知事又は市町村長からこの法律の規定に基く措置のための委託を受けたときは、正当な理由がない限り、これを拒んではならない。

第51条 [市町村の支弁]
次の各号に掲げる費用は、市町村の支弁とする。
改正前 改正後
1-2 1-3
市町村が、第22条、第23条本文及び第24条本文に規定する措置を採つた場合において、入所に要する費用および入所後の保護につき、第45条の最低基準を維持するために要する費用 第24条第1項の規定による保育の実施(都道府県の設置する保育所におけるものを除く。)に要する保育費用
第53条
 国庫は、前条に規定するもののほか、第50条(第1号から第3号まで及び第5号の2を除く。)及び第51条(第1号及び第3号を除く。)に規定する地方公共団体の支弁する費用に対しては、政令の定めるところにより、その2分の1を負担する。
 第55条
改正前 改正後
都道府県は、第51条第1号の2の費用に対しては、政令の定めるところにより、その4分の1を負担しなければならない。 都道府県は、第51条第1号の2及び第1号の3の費用に対しては、政令の定めるところにより、その4分の1を負担しなければならない。
第56条[費用の徴収および負担]
改正前 改正後
1-2 1-3
第50条第4号から第7号の2までに規定する費用(同条第4号に規定する費用については、業者に委託しないで補装具の交付又は修理が行われた場合における当該措置に要する費用に限る。)を支弁した都道府県又は第 51条第1号の2に規定する費用を支弁した市町村の長 は、本人又はその扶養義務者から、その負担能力に応じ、その費用の全部又は一部を徴収することができる。 第50条第6号の2に規定する保育費用を支弁した都道府県又は第51条第3号の3に規定する保育費用を支弁した市町村の長は、本人又はその扶養義務者から、当該保育費用をこれらの者から徴収した場合における家計に与える影響を考慮して保育の実施に係る児童の年齢等に応じて定める額を徴収することができる。
第56条の6(改正後に新設)
1 地方公共団体は、児童の福祉を増進するため、第21条の10又は第27条第1項若しくは第2項の規定による福祉の措置及び第24条第1項の規定による保育の実施並びにその他の福祉の措置及び保障が適切に行われるように、相互に連絡及び調整を図らなければならない。
2 児童居宅生活支援事業又は放課後児童健全育成事業を行う者及び児童福祉施設の設置者は、その事業を行い、又はその施設を運営するに当たつては、相互に連携を図りつつ、児童及びその家庭からの相談に応ずることその他の地域の実情に応じた積極的な支援を行うように努めなければならない。
第59条[無認可児童福祉施設に対する措置]
行政庁は、児童の福祉のため必要があると認めるときは、第36条から第44条までの各条に規定する業務を目的とする施設であつて第35条第3項の届出をしていないもの又は同条第4項の認可を受けていないもの(前条の規定により児童福祉施設の認可を取り消されたものを含む。)については、その施設の設置者若しくは管理者に対し、必要と認める事項の報告を求め、又は当該職員をして、その施設に立ち入り、その施設の設備若しくは運営について必要な調査若しくは質問をさせることができる。この場合においては、その身分を証明する証票を携帯させなければならない。

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