緊急意見書

「実効性ある環境アセスメント法の制定を求めて」

目次

第１　法の形式等

１　意見

　　環境影響評価の対象行為すべてについて一つの法律による統一的な制度を定 めること

２　理由

　　発電所の設置について、これを法案の対象事業とするか、また対象事業にす るとしても手続面で電気事業法による別扱いを認めるかが問題となっている。

　　中環審答申では、国が実施し、または許認可等を行う事業を対象事業として 、発電所も含めて、統一的な制度とするとしている。現在の状況では、発電所も法案 の対象事業に含まれることが一応は決まったとされている。しかし、発電所設置の主 務官庁である通商産業省は、発電所設置に係る固有の手続は、環境影響評価手続を含 めて電気事業法改正で定めるとの意向を示しており、具体的な手続のうえで発電所を 対象とした環境影響評価がどのような根拠法と手続で実施されるのかは不明となって いる。

　　いうまでもなく、事業の特性を反映させるために一般法となる法案が定める 最低限の手続その他の要件を加重または厳格にして環境影響評価を実施すること可能 であるが、その手続その他の要件を免除、緩和することは許されるべきではない。

　　従って、発電所の設置については、事業の特殊性からより環境配慮を徹底す るために環境影響評価の手続その他の要件を加重または厳格なものとするのでない限 り、法案が定める環境影響評価制度を後退させるような例外的扱いはとうてい許され ない。

　　このことは、他の主務大臣に係わる事業種についても同様であ る。

第２　理念、目的

１　意見

　　環境影響評価制度の理念、目的を明確に示すこと

２　理由

　　中環審答申は、制度の見直しの基本的考え方として、環境基本法制定による 環境保全の基本的理念が示されたこと、行政手続き法制定による行政運営の公正確保 と透明性の向上、地方分権推進法制定による国と地方の役割分担等の考え方とういう 状況の変化に対応して制度を見直すとしている。しかし中環審答申は、環境影響評価 制度の理念、目的を明示していない。

　　この中環審答申を受けて、法案は、環境基本法の理念を具体化するものとの 考え方でつくられるものと予想されるが、同法は環境保全政策の理念を抽象的に示し てはいるが環境に影響を及ぼす個々の具体的な活動についての具体的な環境保全の目 標などは明示していない。環境影響評価制度を実施するうえで、環境影響の評価や審 査の具体的な目標、原則、運用の指針など規範、原則、基準の明示が不可欠である。 この点を明らかにするために、環境影響評価制度の理念・目的を明確に定めておくこ とが必要である。

３　法案に盛り込むべき事項

　１）環境影響評価は、次の理念、目標の実現のために実施されなけ ればならないこととする。

　　ａ 人類の諸活動は、環境の許容する限度内で行われること。

　　ｂ　将来の世代を含めて何びとも等しく良好な環境を享受する 権利が保障されること。

　　ｃ　住民参加と情報公開が十分に保障されること。

　２）環境保全のために最善の決定を得るという観点から、環境に 影響を及ぼす行為について環境影響を回避し、または最小化することを目標として実 施されることとする。

第３　対象行為

１　意見

　　行為地が国外であると国内であるとを問わず、対象行為を拡大すること

２　理由

　　法案では、対象事業種の点でも事業規模の点でも従来の制度に比べて対象事 業を拡大し、事業種、事業規模により必要的に環境影響評価を実施すべき事業 を定め、それ以下の一定規模の事業については、新たに導入されるスクリーニング手 続により対象事業とし得ることとされる見通しである。

　　しかし、スクリーニングの対象になる事業は、予め定められた事業種の中の 一定規模以上のものに限られている。これでは、環境に大きな影響を及ぼす事業であ っても環境影響評価の対象外となるおそれが多分にある。従って、環境配慮を徹底す るためには、原則としてすべての事業をスクリーニングの対象としたうえ、環境に与 える影響が軽微であることが審査会等で確認された場合は、環境影響評価の実施を免 除する手続を定める方法が良い。

　　また、中環審答申は、スクリーニング手続による対象行為とするか否かの判 断は、地方公共団体の意見を聞きつつ国が行うことを基本とすべきこととしているが 、住民等や環境保護団体などの意見を聞く手続を設け、住民参加を確保するとともに 、スクリーニングの判断結果を公表することが必要である。

　　さらに、法案は中環審答申を受けて、政府開発援助（ＯＤＡ）に係る事業、 国内事業者が海外で実施する事業については、わが国の法律を適用できないとの考え のもとに、ガイドラインに基づく事業者等による任意的な環境影響評価を推進するも のと位置づけている。しかし、上記のような国外事業が、事業地で深刻な公害や環境 破壊をもたらしている実態をみれば、事業者の母国または援助国として国が関与する 海外での具体的事業行為についての環境影響評価は、わが国の責任と負担で行うべき である。

３　法案に盛り込むべき事項

　１）事業種、事業規模ともに対象事業の範囲を拡大することとする 。

　２）国内事業者による海外事業、政府開発援助についても対象事 業とすることとする。

　３）スクリーニング手続により対象対象としうる事業の定め方は 、特定の事業種、規模要件を定めず環境に重大な影響を及ぼすおそれのある事業とす ることとする。

　４）スクリーニング手続への住民等の参加を保障することとする

　５）スクリーニングの手続における地方公共団体の制度での対象 行為との調整方法を明確にすることとする

　６）スクリーニングの判断結果と理由の公表をはじめとして、ス クリーニングの結果の適正さを確保するための手続を定めることとする　

第４　代替案

１　意見

　　代替案の提示を義務づけること

２　理由

　　中環審答申は、環境影響をできる限り回避し低減するという視点から、複数 案を比較検討する手法をわが国の状況に応じて導入すべきだとしている。代替案の検 討は、これによって環境影響に配慮した選択をすることを可能とするもので、制度の 核心をなすものである。法案では、代替案の提示・検討を義務づける必要がある。

３　法案に盛り込むべき項目

　１）事業者等は、代替案を検討し提示すべきこととする。

　２）前項の代替案の中には以下のような代替案を必ず含むことこ ととする。

　ａ 環境に最も好ましい代替案

　ｂ 行為の目的を達成する他の手段・方法の代替案

　ｃ 何もしない代替案

第５　実施時期

１　意見

　　実施時期は、行為について中止・変更が可能な時期とすること

２　理由

　　中間審答申は、事業者が事業計画の熟度を高めていく過程のできるだけ早い 段階から環境影響評価を行うことができるようにすべきだとしている。従来の制度で は、もはや事業の中止・変更が困難であるような、計画がほぼ固まった段階で行われ ていたため、「開発の免罪符」に過ぎないと皮肉られていたことを考えれば評価でき る。他方で、中環審答申は、上位計画や政策については環境影響評価の必要性を認め ながらも今後の検討課題とした。

　　しかし、環境影響評価は、環境に影響を与える法令の提案、政策、上位計画 についても行うものとし、政策、基本計画、実施計画といったように、計画の熟度が 高まっていく場合に、熟度の変化に応じて各段階毎に実施することが必要であること にかわりはない。また、これまでの環境庁の調査、研究の積み重ねや、諸外国の事例 などから見ても、政策、上位計画について環境影響評価を実施することは技術 的にも十分可能である。

　　なお、前記の代替案の提示を要件とすることで、「何もしない代替案」の提 示が義務づけられれば、対象行為の中止が可能な時期を環境影響評価の実施開始時と 定めることが可能となる。

３　法案に盛り込むべき項目

　１）　当該事業に関する意思決定手続のうち構想、計画など可能 な限り早期から開始することとする

　２）　まず立地を選定し、その後選定地での事業行為の実施を決 定するというような手続を経る事業については、立地選定、予定事業の実施決定など 事業の成熟度に応じて各段階ごとに実施することとする。

第６　環境影響評価調査着手前の手続（スコーピング手続）

１　意見

　　環境影響評価の調査に着手する前にスコーピング手続を実施すること

２　理由

　　中環審答申は、評価等の項目および方法の定め方として、スコーピング手続 を導入すべきであるとしている。しかし、スコーピング手続がなかったこれまでの制 度の運用では、具体的な調査項目等の設定、手法などの選定をめぐって対立が生じ、 それを誰が調整し決定するのが適正かが重要な問題点となっていた。

　　中環審答申は、スコーピング手続を導入するとしながらも、調査項目などを 決めるのは審査会などの第三者機関ではなく事業者とすることにしている。

　　しかし、スコーピング手続によって事業者が地方自治体や住民・専門家の意 見を聴取するとしても、これをどのように調整し決定するのか依然としてあいまいで 、事業者が地方公共団体や住民等の意見を「ただ聞き置くだけ」という扱いになる余 地がある。

　　スコーピング手続の長所は、評価の手続や内容について透明性を確保しなが ら関係者の合意を得るところにある。スコーピング手続を形骸化させないためには、 事業者ではなく、審査会などの第三者機関が関与して調査項目などを決めることにす べきである。

　　なお仮に、事業者が調査等の項目を決めるとする場合でも、そのために必要 な調整手続を具体的かつ明確に定めるおくことが必要である。

３　法案に盛り込むべき項目

　１）環境影響評価の調査着手前に環境影響評価実施計画書を作成 し、調査・予測・評価の項目、その手法、期間など環境影響評価を実施するために必 要な事項を地方公共団体、住民等の参加のもとで決めるためにスコーピング手続き定 めることとする。

　２）この手続きは、現況調査着手の相当期間前から開始すること とする。

　３）この手続きに関する情報はすべて公開することとする。

　４）事業者は、住民等の要求がある時は説明会の開催することと する。

　５）何びとも、評価実施計画について意見書を提出できることと する。

　６）事業者等は、全ての意見に対する見解書を作成し公表するこ ととする。

　７）評価実施計画の内容として定めるべき事項について、関係者 の意見を調整しその内容の適正化を図るための手続を定めることとする。

第７　評価等の項目

１　意見

　　調査・予測・評価の項目を広く採用しうるものにすること

２　理由

　　中環審答申は、評価等の項目については、従来の典型７公害と自然環境保全 ５要素に限定せずに、環境基本法の下での環境保全施策の対象を評価できるように見 直すことが適当だとしている。環境の自然的構成要素の良好状態の保持、生物多様性 の確保、多様な自然環境の体系的な保全、人と自然の豊かな触れ合いの保持を対象と することは当然である。それにとどまらず、廃棄物処理などを含めての生活環境の良 好な保全、アメニティなど生活の質、危険物・災害などからの人と動植物の安全確保 、行為の社会的経済的な必要性・相当性などについても、評価の対象とすることが必 要である。

　　また、評価項目の定め方については、政令等で行為の種類または行為の段階 に応じて、原則として一般的に関連すると考えれる環境要素を摘示しておき、後記の スコーピング手続で当該事業や対象地の特性に応じて、評価項目を定めるものとする 。

３　法案に盛り込むべき項目

　１）上記の項目を広く取り入れることとする。

　２）評価などの項目は、行為の種類または行為の段階に応じて、 一般的、包括的に列挙しておき、具体的な対象事業気、対象地域の特性に応じて前記 のスコーピング手続で定めることとする。

第８　評価等の実施

１　意見

　　評価は、必要かつ適切な項目について、環境影響を回避し最少化するという 視点から確実に実施すること

２　意見

　　評価は、環境基準等の行政目標を達成しているかどうかだけでなく、環境影 響をできる限り回避し最少化するという視点に立って行うことが必要である。法案に もこの評価の視点が盛り込まれる見通しであるが、さらに、この視点に立って、複数 の累積的な行為による累積的な影響も含めて評価する複合的、総合的な環境影響評価 が実施されるべきである。

　　準備書、評価書の内容が平易かつ明確であること、評価結果を得た合理的な 説明、根拠が示されるべきことは当然である。

３　法案に盛り込むべき項目

　１）環境影響評価は、事業者等が行いその責任と負担において環 境影響評価をわかり易く示すこととする。

　２）最低限充足すべき環境基準・環境保全目標の達成に加えて、 良好な環境の保全および回復を達成するのために、環境影響を回避し、または最小化 するという視点を重視することとする。

　３）複数の行為が累積的に行われる大規模な事業については、累 積的な影響も含めた複合的で総合的な評価を実施すこととする。

　４）評価の結論については、その調査資料の信用性、予測手法の 不確実性の内容、程度を明示することとする。

　５）環境保全対策の内容、実現方法、予測した対策効果の実現の 見通し、対策の効果が達成出来なかった場合に事業者等がとる措置などを明示するこ ととする。

　６）基礎資料などの提示、調査担当者等の氏名の公表を実施する こととする。

第９　住民参加手続

１　意見

　　住民等が、手続きの開始時から事後のフォローアップ手続まで、いつでも実 質的に参加し得る手続とすること

２　意見

　　住民参加は、その実効性を確保するために欠かすことの出来ない環境影響評 価制度の基本的な要素である。ところが、中環審答申を受けた法案では、住民参加に ついては、住民等は環境情報の形成に参加するだけという低い位置づけしか認められ ない可能性が強い。環境影響評価制度における住民参加は、単に環境情報を提供ため のものではなく、公正な判断と環境配慮に向けた合意形成手続を確保するために必要 不可欠である。

　　すなわち、中環審答申では、住民等が関与しうる手続と項目が限定され、住 民等の意見を事業者の意思決定に反映させる仕組みがなく、住民等が手続の適正さを 確保し是正する方法、手続が欠落している。

　　住民参加の具体的な手続としては、環境影響評価に関連する情報の公開を徹 底するための具体的な規定を設けるとともに、少なくとも、住民等と事業者が相互に 意見の交換と協議ができる場としての公聴会を開催し、住民等の意見に対しては事業 者が見解書を作成し回答するよう義務づける必要がある。さらに、住民参加を実質的 に保障するために、住民の自主調査などに対する支援を行なう必要がある。

３　法案に盛り込むべき項目

　１）透明で公正さと信頼性を確保しうる制度とするために、開か れた住民参加の手続きを定めることとする。

　２）説明会および住民等と事業者が相互に意見の交換と協議がで きる場としての公聴会の開催を義務づけることとする。

　３）住民等は、必要に応じて手続きの開始から事後のフォローア ップの手続のいつでも事業者に意見が言えることとする。

　４）住民等の意見に対する応答・回答義務を定めることとする。

　５）事業者等は、意見書や公聴会で提出された意見について見解 書を作成し公表することとする。

　６）住民参加を実効的なものとするためには、環境影響情報セン ターの設置、調査等の費用の援助など、住民の自主調査等に対する情報面、技術面、 財政面での支援措置と手続を定めることとする。

< H3>第10　評価の審査

１　意見

　　評価の審査の客観性、信頼性が確保される手続きにすること

２　理由

　　中環審答申は、許認可等を行う主務大臣が、事業者の作成した準備書、評価 書についての審査を行ない、第三者としての都道府県知事と環境庁長官のみが意見を 述べることができるとしている。この第三者も意見の提出を通じてしか参加できない 。これでは、手続や内容についての審査の客観性や信頼性の担保に欠け、住民等の信 頼と納得を得ることはできない。

　　従って、審査会等の公正な第三者機関が手続の最初から最後まで一貫して関 与し、適切な指導、勧告、命令などを行うことができるものとしなければ、手続の遵 守、内容の適正さのみならず手続の円滑な履行も確保することが困難である。すでに 環境影響評価制度を有している地方公共団体のうち９割までが審議会等の第三者機関 を設置しており、その意見を聴取することは、環境影響評価手続と評価結果の適正さ を担保し、住民等に対する信頼性の確保に寄与するものと評価できる。

　　法案でも、審査会という独立・中立の第三者機関を設置し、評価の審査、ス コーピング手続の主宰、公聴会の主催などの権限を定めることが必要である。また、 審査手続の透明性を確保し、審査内容の適正を担保するために審査結果は公表されな ければならない。

３　法案に盛り込むべき項目

　１）環境影響評価手続の適正かつ円滑な実施を確保し、環境影響 評価の結果を審査するために、事業者や許認可権者とは独立した中立の地位にある第 三者機関としての環境影響審査会を設置することとする。

　２）審査会は、国と都道府県に置き、市町村は審査会を置くこと ができるものとする。

　３）審査会の組織と権限を定めることとする。

　４）審査会は、その職務を行うため必要な調査等を実施できるこ ととする。

　５）審査会は、審査の結果とその理由を記載した審査書を作成し 公表することとする。

　６）審査は、以下の観点を考慮することとする。

　　　a　この法律および関連法令を遵守しているか。

　　　b　手続が公正かつ民主的に実施されたか。

　　　c　事業者の調査・予測・評価に関する情報が十分か。

　　　d　事業者の調査・予測・評価に関する情報が信用しうるも のか。

　　　e　事業者の評価または報告結果の内容が科学的で合理的か 。

　　　f　過去の同種の行為にかかる環境影響評価の検討結果に照 らして適正か。

　７）仮に、知事と環境庁長官がのみが意見を出せるする場合には 、次の手続を定めることとする。

　　　a　環境庁長官は、手続のいかなる段階でも事業者および主 務大臣に意見を述べることができ、意見を述べる場合には、あらかじめ住民等の推薦 する者、専門家、学識経験者などで構成される審査会等の環境影響評価を検討するこ とを目的とする組織の意見を聴取しなければならない。

　　　b　知事が意見を述べる時期、事項、その手続についても地 方公共団体の独立性を尊重しつつaと同様の規定を置く。

第11　許認可等への反映

１　意見

　　環境影響評価の結果が、許認可等に確実かつ適切に反映され、環境影響評価 の結果が許認可等の判断でどのように扱われ反映されたかを公表すること

２　理由

　　中環審答申では、許認可等を行う者は、許認可等に当たって環境影響評価の 結果を併せて判断して処分を行う旨を法律に規定することとしている。環境影響評価 制度を実効性あるものにするためには、許認可等を要する行為について、環境影響評 価の結果を確実かつ適切にその許認可等に反映させることが不可欠である。

　　また、前記のとおり法案では、環境影響評価の審査は、許認可等を行うもの が併せて実施するとの手続きとされる可能性がある。この場合には、環境影響評価の 結果が許認可等の判断においてどのように扱われたのかを許認可等の手続きで明示し 、かつ公表することとしなければ、環境影響評価の信頼性は確保されない。< /P>

３　法案に盛り込むべき項目

　１）許認可等を行う者は、許認可等に当たって、当該許認可等に 係る法律の規定にかかわらず、当該規定に定めるところによるほか、当該環境影響評 価の審査の結果を併せて判断して当該事業に関する処分を行うこととする。

　２）許認可等を行ったものは、当該事業に係る環境影響評価の結 果を許認可等の判断においてどのように扱ったのか、環境影響評価の結果項目毎に理 由を付した書面を公表することとする。

第12　評価後の手続

１　意見

　　評価後のフォローアップの結果を評価し、その結果を確実に当該行為の見直 しなどに反映する手続きを定めること

２　理由

　　中環審答申は、評価後の調査等を環境影響評価手続きの一環として位置づけ 、事業者はこれを行なうものとしている。評価後の調査の結果、事業実施前には予測 しなかった環境影響が生じた場合には、事業の見直しや新たな環境保全対策を義務づ けるなど、評価後の調査等の結果を当該事業に確実に反映させる仕組みを設けること が必要である。

３　法案に盛り込むべき項目

　１）事後手続きは、当該事業の実施後の見直しとともに、環境影 響評価手続自体の適正さ、効果を検証するシステムとして位置づけることとする。

　２）事後調査についても調査、評価の手続きとその結果を確実に 事業に反映させるための手続や事業者に対し是正等を命じうる権限を有する者ものを 明示しておくこととする。

　３）事後調査の実施、内容、評価の適正などを監視、調整する組 織を定めることとする。

　４）何びとも、事後調査の手続、内容について意見を申し出るこ とができることとする。

　５）環境影響評価手続が完了した行為について、その後一定期間 が経過しても事業の着手または実施がなされていないもの及び環境影響評価における 評価条件・要因等の変化があったものについては、改めてこの環境影響評価手続を実 施することとする。

第13　国の制度と地方公共団体の制度との関係

１　意見

　　国の制度は、地域の特性に基づく地方公共団体の環境影響評価制度の実施を 促進しつつ運用実施すること

２　理由

　　中環審答申では、国の制度の対象事業については、国の制度による手続のみ を適用するとし、法案も同様の制度となる見込みである。しかし、このような扱いで は、それぞれの地域の特性に応じて実施し、実績を積み重ねてきた地方公共団体の環 境影響評価制度が排除され、あるいは地方公共団体の制度が対象事業とすることがで きる事業の範囲が著しく制約されるおそれがある。

　　中環審答申について、青島都知事が、住民意見への対応や手続きの透明性な どの点で極めて不十分と批判したうえで、このままでは東京都の環境行政に深刻な影 響が生じ、環境行政の大幅な後退を招くとの懸念を表明したと報じられたが、今回の 法案による制度で国の制度と地方公共団体の制度の調整をどのように図るのか、まさ にこの点が法案の重要な争点となっている。

　　少なくとも、法案では、地方自治体の環境政策の独立性とこれまでの実績を 確保するために、条例による「上乗せ」「横出し」「すそ出し」を認め、また国の制 度で対象となる事業についても地方公共団体の制度の対象として扱うための調整規定 を定めることが必要である。

　　国の制度と地方公共団体の制度の双方で２重に環境影響評価を実施すること については、その経済性や効率の点から消極的な意見もあるが、こらまでの制度でも このような２重の手続きが実施されてきた実績がある。環境施策について地方公共団 体の独立性と地域の特性を考慮に入れた地方公共団体の環境影響評価制度の実施を制 限することは認めるべきではない。

　　このような趣旨から、国の制度と地方公共団体の制度とについては、場合に よっては双方の制度による手続きを要する場合があることをも視野にいれた明確でわ かり易い調整規定を定めるべきである。

３　法案に盛り込むべき項目

　１）地方の独立性を尊重しつつ、全国で充実した環境影響評価制 度を実施する観点より、国と地方公共団体の権限について調整規定を定めることとす る。

　２） 二以上の都道府県に及ぶ広域的な行為については国の、その他の行為については　地 方公共団体の、それぞれ所管とすることを原則とすることとする。

　３）地方公共団体の所管となる行為についても、この法の定める ところによるが、条例による「上乗せ」、「横出し」、「すそ出し」を認める規定を おくこととする。

　４）具体的な事業に係る環境影響評価の実施については、国の制 度と地方公共団体の制度の実施については、双方の制度の適用実施を認めることとし 、その場合に必要な調整規定を定めることとする。