第4ー5 廃棄物対策

1 温暖化防止に向けた廃棄物対策の必要性

  二酸化炭素をはじめとする温室効果ガスは、エネルギーの使用にともない、経済社会のあらゆる面で広範に排出されるものであるが、廃棄物は、大きく二つの意味で温室効果ガスの排出に関わっており、廃棄物関連の二酸化炭素の排出量は、日本の年間総排出量の3.8%となっている。

  第1に、捨てられた廃棄物が焼却され、または、埋めたてられたときに排出される。

  第2に、廃棄物はリサイクルすれば、省エネルギー・温室効果ガス排出削減につながるわけであり、リサイクルをしないで捨てることは、温室効果ガスを排出しているのと同じことになる。
  例えば、アルミの場合、1キログラムのアルミを作ると、約3キログラムもの二酸化炭素が発生する。これをリサイクル原料によって作れば、1キログラムあたり0.12キログラム(約3.7%)の二酸化炭素の発生ですむことになる。アルミは製錬時でのエネルギー消費、二酸化炭素排出がもっとも大きいため、国内での製錬は殆ど行われていないが、アルミのリサイクル原料を使用すれば、製錬時の3%のエネルギーしか必要としないため、海外での製錬もその部分不要となり、二酸化炭素削減に大きく寄与することになる。現在、リサイクル原料の使用率が約18%といわれており、これを30%に上げることができれば、年間約127万tもの二酸化炭素の削減が実現できることになる。
  紙の場合にも、新しいパルプから作る場合、1キログラムで280グラムの二酸化炭素が排出されるのに対し、リサイクル原料から作ると、80グラム(約3分の1)ですむことになる。日本における紙の年間生産量は約2,800万t、古紙利用率が約50%であるから、この古紙利用率を6%上げる(製紙業界は2000年までの古紙利用率56%の目標をかかげている。)ことができれば、約33万tの二酸化炭素の削減ができることになる。紙の場合、リサイクルされない分は、炭素吸収に寄与する森林を伐採して作ることになるわけであり、リサイクルは二重の意味で重要である。

  廃棄物は、国民のライフスタイルや事業者の環境配慮の意識に密接に関連している。今日の大量生産・大量消費・大量廃棄の経済システムが、膨大なエネルギー使用拡大をもたらし、温室効果ガスの大量排出をもたらしたものであることからすると、温室効果ガスの排出の少ないライフスタイルの実現、すなわち、大量生産・大量消費の経済から循環型経済への転換が必要不可欠である。廃棄物対策は、この循環型経済システムを支えるものとして重要であり、国民総ぐるみでの取組、運動の展開が必要である。

2 廃棄物の現状

1) 廃棄物排出量の増大

   戦前から高度成長期までの時期においては、廃棄物は塵芥が中心であり、排出量もそれほど増えなかった。ところが、高度成長期以降は、大量生産・大量販売・大量消費型の社会に変わり、廃棄物の排出量は、国民生活や社会経済活動の活発化に比例して、1973年(昭和48年)のオイルショックの一時期を除き、増大し続けてきた。

  一般廃棄物の排出量は、とくに1985年(昭和60年)頃から急激に増えるようになり、1991年(平成3年)度では、総排出量が5,077万トン(東京ドームの大きさに換算すると約136杯分)、1日1人当たり排出量が1.1Kgに達した。産業廃棄物の排出量は、1985年(昭和60年)から1990年(平成2年)までの好景気の時期の5年間に26.6%も増大し(年平均増加率5%)、1990年(平成2年)から景気が後退しだした1991年(平成3年)までの1年間では約1%増となり、1991年(平成3年)度では、3億9,800万トンであり、一般廃棄物の約8倍に及んでいる。

2) 廃棄物量の増加と廃棄物の質の変化

   廃棄物問題が深刻になった要因として、大量の廃棄物が排出されるようになり、しかも、量が質の変化を伴いながら増加していることが挙げられる。質の変化の特徴としては、適正処理の困難な廃棄物が増大していること、有害物質が増えて環境汚染をもたらしていることである。廃棄物処理の原点は、廃棄物を自然に還元することであったが、最近の廃棄物は、プラスチックなどいつまでも分解されることがなく、自然に還元できないものが多い。

このような問題は、ア 紙ごみ、イ 容器・包装廃棄物、ウ 家電製品廃棄物、エ 廃自動車の4つの種類の廃棄物に特徴的に表れており、これらのごみの減量化とリサイクルの必要性が高まっている。

 ア 紙ごみの増加

  一般廃棄物の中では、事業系一般ごみの伸びが著しく、中でも紙ゴミの増大が著しい。ごみの組成についての大都市における調査(1992年度実績)を見ると、紙類は、東京都では44.2%、大阪市では40.6%で、いずれも最も多く、2位以下の厨芥類、プラスチック類などを大きく引き離している。事業系一般廃棄物の中で紙ごみがとくに増えたのは、事務所のOA化の進行やコピー機・ファックスなどの普及、新聞雑誌の増刷・増ページ、紙広告の増大などによる。

  紙の消費量の増大に比例して紙の生産量が増大し、紙の生産過程における二酸化炭素排出量の増大、水質汚濁や大気汚染などの環境汚染が拡大している。また、紙ごみの焼却時のカロリーはきわめて高いため、焼却場における二酸化炭素の大きな排出源となっている。

  さらに、紙の大量消費は地球の貴重な森林資源を枯渇させ、熱帯雨林を消滅させている。

 イ 容器・包装廃棄物の増加

  容器・包装廃棄物は、一般廃棄物に占める割合が高く、容積では57.5%であり、重量比では23.3%である。容器・包装廃棄物が増加した原因としては、外食産業が急成長した結果、ファーストフード店の容器・包装材が大量のごみとなったこと、スーパーマーケット、コンビニエンスストアなどでの買物が主流となり、冷凍食品、インスタント食品などが大量に出回り、容器・包装類が大量の廃棄物となったこと、自動販売機の普及により、飲用罐が大量排出されるようになったことなどが挙げられる。容器包装の中でもとくにプラスチック容器が増大しているが、それは、使い捨て容器の増大、ガラスビンのペットボトル化、宅急便の普及に伴うプラスチック製梱包材の増大などの原因が考えられる。

  使い捨てプラスチック容器は、かさばるため収集費用が増大し、焼却処分にすると発熱量が高いため、二酸化炭素の排出増大の原因となっている。さらに、素材の中の塩素系樹脂がダイオキシンなどの有害物質を出し環境を汚染している。

 ウ 家電製品などの粗大ごみの増加

  テレビ、冷蔵庫、洗濯機、ステレオ、エアコンディショナーなどの家電製品を中心とする粗大ごみが著しく増えている。とくに近年はワープロ、ファックス、パソコンなどのOA機器の増大が顕著である。家電製品の廃棄物が増えているのは、廃棄物処理を考慮しない生産・流通・消費のシステムに原因がある。

  家電製品は大量生産、大量販売の典型的商品として高度経済成長期以降の花形商品であったが、ひとたび粗大ごみとして廃棄されると、容積や重量が多いため、適正処理困難な廃棄物となり、収集輸送費がかかり、破砕に大量の電力を消費している。家電製品には、プラスチックが多用されており、重金属、フロン、塩素系の有害化学物質などを含むものが多いため、ごみ処理費用が高くつくばかりか、有害物質による環境汚染の危険も大きい。

 エ 廃自動車の増加

  自動車をめぐる廃棄物問題として大きな社会問題となっているのは、放置自動車の問題とシュレッダー・ダストの処理の問題である。

  廃自動車の増加と車体に占めるプラスチック部分の割合の増加とが相まって、廃自動車処理の過程で発生するシュレッダー・ダストの量が増加の一途を辿っている。現在、シュレッダー・ダストはシュレッダー業者によって埋立て処分されているが、シュレッダー・ダストに含まれているプラスチックなどが有害物質を発生させ環境汚染をもたらしている。

3) 廃棄物の減量化・リサイクルの不徹底

  廃棄物が増大している一方で、廃棄物の減量化・リサイクルの現状はきわめて不徹底である。飲料容器に占めるリターナブルびんの占める割合は低くなっており、ペットボトルなどの使い捨て容器の占める割合はかえって高くなっている。鉄くず、ガラスびんなどのリサイクルも進んでいない。

  例えば、炭酸飲料におけるリターナブルびん、ワンウエイびん、ペットボトル、缶のシェア(炭酸飲料検査協会調べ)を見ると、リターナブルびんは、1981年(昭和56年)度では全体の70パーセントであったが、10年後の1991年(平成3年)度では10パーセントを割っており、使い捨て容器(ワンウエイびん、ペットボトル、缶)が90パーセントを超えるに至っている。

  廃棄物のリサイクルが低調なのは、事業者責任を明確にしないで、廃棄物処理責任が市町村に負わされているために、製品の開発、製造、流通、消費、廃棄、リサイクルの各プロセスで、廃棄物の減量化とリサイクルのインセンティブが生じにくい結果となっているからである。

  産業廃棄物については、1991年の排出量が3億9,800万トンで1993年度では3億9,700万トンでわずかに減少している。しかし、リサイクル量では1991年度が1億5,800万トン(39%)で1993年度は1億5,600万トン(31%)でわずかに減ったにとどまる。建設廃材は1991年度14.7%から16%に微増し、汚泥は1991年の42.1%から46%に増えている。鉱さいは1991年の11.7%から8%に減っており、減量化の効果があらわれている。 

3 温暖化防止の視点からみた廃棄物法制の概要と問題点

1) 廃棄物法制度の概要

 ア 廃棄物処理法

  廃棄物処理法は、一般廃棄物と産業廃棄物とに大きく2種類に区分し、産業廃棄物は事業者が自ら処理しなければならないとされているが、一般廃棄物は事業系も含めて市町村が収集して処理することが原則とされている。このような仕組みが、事業系廃棄物の発生量を増大させるとともに、市町村における対応を混乱させ、事業者の自己処理責任の原則をあいまいなものにしていた。

  1991年に廃棄物処理法が大改正され、第1に、法律に、廃棄物の排出抑制や再生利用などの減量化を位置づけるとともに、「適正な処理」の内容として「分別、保管、収集、運搬、再生、処分」などがあることを具体的に記した。これは、排出された廃棄物を処理することに重点が置かれてきたこれまでの対策から、できる限り廃棄物の発生量の抑制に努め、再生利用等の減量化を推進していくことに対策の重点が移ってきたことを示したものといえる。第2に、廃棄物の適正処理を確保するために、行政、事業者、国民といった各主体の責務を強化した(2条の2、3条、4条)。

 イ 再生資源利用促進法

  この法律は、1991年、再生資源の利用の促進をうたって制定された。基本的な考え方は、再生資源の需要を増やすとともに、供給も増やすことによって、リサイクルを促進することにある。

  具体的には、再生資源の原材料の利用を促進する業種と製品を指定し、これらの指定を受けた業種や製品などに関して、主務大臣が、事業者に対して指導や助言、勧告、命令などを行うことができるとしている。

 ウ 容器包装リサイクル法

  1995年(平成7年)年6月9日、容器包装リサイクル法が成立し、同年12月15日施行された。この法律は、容器包装廃棄物が一般廃棄物の中で容積比で可燃ゴミの5〜6割、不燃ゴミの約7割と大きな比重を占める一方で、他の廃棄物に比して再生利用を図りやすいという性質を有することに鑑み、廃棄物の適正な処理及び資源の有効な利用の確保を図る必要から制定されたものである。

  同法では、容器包装廃棄物について、消費者は分別収集に協力(分別排出)し、市町村は分別収集を行い、事業者は市町村が分別収集した容器包装廃棄物を自らまたは指定法人やリサイクル事業者に委託して再商品化する責任を負うこととされ、同法成立後、同年12月14日には「容器包装にかかる分別収集及び再商品化の促進等に関する法律施行令」や同施行規則、容器包装廃棄物の分別収集に関する省令が制定され、ガラス瓶、ペットボトル、アルミ缶、スチール缶、紙パックを分別収集対象とするとともに、そのうちのガラス瓶とペットボトルについてのみ事業者に再商品化を義務づけた。尚、2000年からは他のプラスチックについても再商品化が義務づけされることになっている。

2) 温暖化防止の視点からみた廃棄物法制の問題点

ア 現在の廃棄物処理法は、廃棄物の製造、加工、流通などの過程において、できるだけ廃棄物を出さないように事業者や国民が努めるべきであるとの規定をおいているが、それらの規定はまだ訓示規定的なものであり、実質的な効果はほとんどあがっていない。

イ 資源の有効利用の確保を図るための初めての法律である、再生資源利用促進法は、リサクイクルの両端である再生資源の「供給」と「需要」だけを作り、あとは市場経済に任せておけば、市場で再生資源が取引されることによりリサイクルは有効に機能するとの前提に立っている。しかし、再生資源が供給されたとしても、それが再生資源として実際に使われるかどうかは全く別の問題である。そして、再生資源が集団回収などによって「供給」されても、これが「需要」とうまく結びつかないことなどから、この法律はそれ程機能していないのが実情である。

  また、この法律は製品全部を網羅しておらず、個別の製品、品目ごとの法律に過ぎないという弱点がある。さらに、この法律は単に行政指導を法律化したにずぎず、違反に対する制裁(指導、助言、勧告、命令)が具体的にどのような場合になされるのかが不明であり、実際の効果は疑問である。違反に対して勧告がなされたことはこれまでに一度もない(96年3月19日現在)。

ウ 容器包装リサイクル法は、一定の範囲で事業者に再商品化義務を課した点で、リサイクルにとって一歩前進である。しかし、容器などの回収の責任が依然として自治体に残されており、事業者のリサイクルについての責任が不徹底であることは、致命的である。また、発生抑制(生産抑制)や再使用(リユース)が再生利用(リサイクル)よりも優先されるとの考え方が、法律には明確に示されておらず、この法律による制度がディポジットなどのリターナブルのルートを壊したり、またはその育成を阻む恐れがある。

  さらに、何をいつから分別収集するかは、市町村の判断に任されているうえ、市町村はこれまで以上に手間と費用がかかるのを嫌い、既に分別収集・再商品化についての法が実施(平成9年4月1日より)されているにもかかわらず、取り組みを開始している自治体は全体の4%程度に過ぎない状況であり、早くも法の実効性に赤信号がともっている。

4 今後の課題

1) 資源循環型社会の実現を

  廃棄物処理に伴う公害の発生を防止し、生活環境や自然環境、地球環境を保全し、将来の世代に対して豊かな資源、環境を残し、また地球上の他の地球の人々と資源の利用や環境の享受を公平に分かちあうためには、大量生産・大量消費・大量廃棄型の社会と訣別し、徹底的に廃棄物の発生を抑制し、リユース(再使用)、リサイクル(再生利用)を押し進め、かつ公害を起こさず、生活環境等を保全する資源循環型社会を実現することが重要である。そして、これを単に抽象的理念として唱えるだけではなく、法制度をこの理念に真に沿ったものにするため、廃棄物処理法そのものを資源循環のための法律に改めるとともに他の法律との一元化を図るべきである。

2) 発生抑制を最優先に

  資源循環型社会を実現するためには、まずもって、生産・流通・消費のあらゆる段階で、廃棄物の発生の抑制に徹底的に努め、それでも生じる不用物についてはリユース(再使用)し、再使用できないものについてはリサイクル(再生利用)し、廃棄物として処理することは最後の手段とすべきである。もっぱらリサイクル(再生利用)推進のためだけの法制度を設け、廃棄物の発生抑制やリユース(再使用)を軽視すべきではない。環境税(廃棄物税)やデポジット、製品アセスメント、製品・容器の規格統一化などの制度の導入を積極的に行う必要がある。

3) 事業者責任の強化を

 ア 基本的責任

  資源循環型社会を実現するためには、事業者責任を強化し、事業者に対して廃棄物の発生抑制・回収・処理・リユース・リサイクルのすべてについて具体的責任を果たさせるべきである。事業者にそのような責任を負わせることにより、環境負荷の少ない製品を造りだすことに対するインセンティブ(動機づけ)を事業者に与え、また費用の製品価格への正当な転嫁により、消費者に対しても環境負荷の少ない製品を購入することに対するインセンティブを与えることが可能となる。

 イ 製品アセスメント(事前評価)実施の責任

  事業者に、自らが取り扱う製品などが、どのような材質がもっとも温暖化防止の視点から望ましいかということや、使用後にリサイクルまたは廃棄される場合における処理の困難さやその費用、有害物質排出の有無などを、製品などの開発段階で事前に評価する責任を課すべきである。さらに、使用後の環境負荷だけではなく、製造・流通・消費段階での製品の環境負荷の有無、程度などを事前に評価するライフサイクルアセスメント(LCA)を実施し、環境監査を受けるべき責任を事業者に課すことも検討されるべきである。

ウ 製品情報、事業情報を開示する責任

  事業者が生産している製品などが、どの程度再生資源を含んでいるか(再生資源混入率)、製品使用後のリサイクルは容易か、現にどの程度リサイクルされているか、さらに事業者が生産・流通などの過程で発生抑制やリサイクルにどのように努めているかなどに関して、事業者に製品に表示させるなどの方法によって情報を市民に開示し、市民が製品を購入する際に、十分な知識に基づいて選択を行えるようにする責任を事業者に課すべきである。

4 各当事者が役割分担を

1) 行政の役割

 ア 国の役割

 a)焼却・埋立に依存した廃棄物処理方法との訣別

  二酸化炭素の大きな排出源となっている焼却・埋立という廃棄物処理方法と訣別すべきである。

 b)事業者責任を強化するための法改正 現行廃棄物処理法は、事業活動に伴って生じた廃棄物について、事業者の責任において処理すべきことを定め、再生資源利用促進法や容器包装法も一部事業者の責任を定めているが、これらは不十分である。真の資源循環型社会を実現するために事業者の果たすべき役割が重要であることに鑑みれば、3に述べた責任を事業者に具体的に負担させる内容の法改正を行うべきである。

 c)情報を公開し、環境教育を行い、市民を啓発する責任

  国は、リサイクルや廃棄物処理の状況などに関する情報を公開し、市民が資源循環型社会実現のために行動する基盤を整える責任がある。

イ 自治体の役割

  a)事業者の連携のもとに、リサイクルを具体化するための分別収集を積極的に行うとともに、事業者の行う再商品化に協力をすべきである。

  b)自治体は、廃棄物の処理がどのようになされているか、処理が困難な製品やリサイクルの状況などの情報を住民に明らかにし、住民にリサイクル、廃棄物処理の状況などについて知らせるとともに、環境教育を行い、市民を啓発すべきである。

2) 消費者の役割

  製造された製品が消費・利用された後に、廃棄されることによって廃棄物となるわけであるから、どのような製品を選択し、どのような形で消費・利用し、どういう方法で廃棄するかを決定する消費者は、温暖化防止の視点からみた廃棄物対策において、きわめて重要な役割を担うことになる。
  すなわち、第1に、製品を購入・選択する時点において、循環型経済に合致し、かつ、温暖化防止の視点から望ましい製品を選択・購入する必要がある。
  第2に、消費・利用は決して浪費的なものであってはならない。
  第3に、廃棄せざるを得ない製品については、リサイクル・リユースが完全に行えるように協力をしなければならない。このような賢明な消費者となり、積極的に、資源循環型社会の実現に参加し、グリーン・コンシューマーとして行動することが求められている。